Repensar la política desde cero (III)

Hace dos semanas, esta columna comenzó argumentando que el debate político en Nigeria –especialmente a nivel subnacional– debe acercarse más a la realidad vivida. La semana pasada examinamos lo que sucede entre la intención política y el resultado político: cómo los incentivos moldean el comportamiento, cómo la política moldea las elecciones, cómo las instituciones median en las decisiones y cómo los trabajadores de primera línea traducen las reglas en la práctica cotidiana. Hoy, como tercera y última parte de la serie, el argumento pasa del diagnóstico a la dirección. Cabe destacar que Nigeria no sufre una escasez de políticas. Adolece de una definición débil del problema, una implementación fragmentada, un aprendizaje inadecuado y una tendencia persistente a evaluar al gobierno por lo que gasta en lugar de por lo que experimentan los ciudadanos.

Conocimiento local, mejores políticas

Teniendo en cuenta todo lo anterior, te recomendamos lo siguiente. En primer lugar, todas las intervenciones importantes de los gobiernos estatales o locales deben pasar una prueba obligatoria de definición del problema antes de asignar los fondos. La agencia patrocinadora debe especificar el problema, identificar quién lo enfrenta, presentar evidencia sobre sus causas, comparar alternativas, estimar costos y beneficios, identificar riesgos de implementación e indicar cómo se medirá el éxito. Un centro rural de procesamiento de productos agrícolas propuesto, por ejemplo, debería establecer si la capacidad de procesamiento es realmente la limitación vinculante, o si los agricultores están limitados por las carreteras, la inseguridad, el almacenamiento, la electricidad, la agregación, las finanzas o los mercados. La solución más visible no es necesariamente la más valiosa.

Esto refleja un principio básico del análisis disciplinado de políticas: los formuladores de políticas no deben saltar del problema a la solución preferida. Las alternativas deben compararse en términos de eficacia, costo, equidad, viabilidad administrativa y aceptabilidad política. Tal disciplina podría evitar proyectos costosos cuya lógica existe principalmente porque un contratista, agencia o electorado político ya los favorece. A veces la mejor recomendación será hacer menos, regular de manera diferente, establecer asociaciones con el sector privado o resolver primero otra limitación.

Pruebas en el centro

En segundo lugar, cada estado debería establecer una pequeña Unidad de Aprendizaje e Implementación de Políticas, dotada de personal profesional y lo suficientemente cercana al liderazgo político para influir en las decisiones. Su mandato debe ser práctico: mantener mapas de problemas, establecer líneas de base, examinar programas clave, realizar un seguimiento de la implementación, encargar evaluaciones y aconsejar si las intervenciones deben continuar, adaptarse, ampliarse o detenerse. Su valor debe medirse mediante mejores decisiones.

La unidad deberá mantener un registro público de evidencia que muestre el objetivo de cada programa significativo, población objetivo, presupuesto, ubicación, indicadores y resultados. UNICEF informa que 10,2 millones de niños en edad de asistir a la escuela primaria y 8,1 millones de niños en edad de asistir a la escuela secundaria no están escolarizados, mientras que el 74 por ciento de los niños entre siete y catorce años carecen de habilidades básicas de lectura y matemáticas. Por lo tanto, los estados deberían saber, gobierno local por gobierno local, no sólo cuántas aulas se han construido, sino cuántos niños adicionales asisten y aprenden. El mismo principio se aplica a la atención primaria de salud: la cuestión no es cuántas instalaciones se renuevan, sino si las personas reciben atención oportuna, asequible y eficaz.

Pruébelo antes de escalar

En tercer lugar, los estados deberían institucionalizar la experimentación política. La diversidad de Nigeria hace que las soluciones uniformes sean inadecuadas. Un gobierno local ribereño, una comunidad agraria y un consejo metropolitano enfrentan limitaciones diferentes. Los estados deberían crear fondos de desafío de políticas a través de los cuales los gobiernos locales, las universidades, la sociedad civil y los proveedores privados puedan proponer intervenciones de bajo costo para resolver problemas claramente definidos. Cada experimento debe tener una línea de base, una teoría de cambio plausible, resultados mensurables y un punto de revisión predeterminado.

Un gobierno local podría probar incentivos de asistencia para niños vulnerables; otros tipos de recogida de residuos comunitaria; otro tipo de apoyo vinculado al desempeño para los centros de salud primaria; otra agregación de información sobre agricultores y mercados. Los enfoques exitosos deben evaluarse de forma independiente antes de ampliarlos. Las intervenciones fallidas deben rediseñarse o suspenderse. Deben mantenerse normas y salvaguardias mínimas.

Incentivos, no anuncios

En cuarto lugar, las autoridades deben someter las intervenciones importantes a una prueba de incentivos. Antes de introducir un régimen impositivo, fiscal, de subsidios, regulatorio o de aplicación, las autoridades deberían preguntarse cómo reaccionarán los ciudadanos, las empresas y los trabajadores de primera línea. Un impuesto de mercado que aumente los ingresos del gobierno pero impulse a los comerciantes a mercados informales puede ser fiscalmente exitoso y económicamente contraproducente. Una restricción del transporte que elimine a los operadores informales sin alternativas podría trasladar la congestión a otros lugares. Una prohibición de los vertidos sin una recogida accesible podría criminalizar la pobreza en lugar de solucionar el desperdicio.

Por lo tanto, el diseño de políticas debe considerar las respuestas conductuales, las externalidades, las fallas de información y las consecuencias no deseadas. El gobierno debería alinear los incentivos privados con los objetivos públicos siempre que sea posible. En la agricultura, los recursos públicos deben eliminar los obstáculos que impiden la existencia de cadenas de valor viables, en lugar de desplazar indefinidamente la inversión privada. En la gestión de residuos, la recogida fiable, la contratación transparente, los mercados de reciclaje y la aplicación proporcionada de la ley deben trabajar juntos. Para facilitar la realización de negocios, el objetivo debería ser reducir el tiempo, la incertidumbre y los costos de transacción, y no otro documento de reforma.

Entrega de primera línea, resultados ciudadanos

Quinto, todos los servicios públicos deben contar con un pacto de prestación de servicios de primer nivel. Los maestros, enfermeras, trabajadores de extensión, inspectores ambientales y funcionarios del gobierno local deben tener responsabilidades definidas, recursos adecuados, información utilizable y expectativas de desempeño realistas. La política llega a los ciudadanos a través de las personas y no de los documentos. Cuando a los empleados se les dan reglas contradictorias, recursos insuficientes y una supervisión débil, surgen prácticas informales.

El pacto debe especificar el servicio mínimo que los ciudadanos pueden esperar, los recursos disponibles para los trabajadores de primera línea, la información que deben comunicar y un mecanismo a través del cual las comunidades puedan verificar el desempeño. Un centro de atención primaria de salud no debe ser juzgado únicamente por el personal si no hay medicamentos disponibles. Un docente no debe ser considerado responsable del ausentismo causado por la inseguridad sin considerar las condiciones del entorno. Un trabajador de extensión no puede razonablemente atender a cientos de agricultores dispersos sin apoyo de transporte y comunicación. La responsabilidad comienza con hacer posible el desempeño.

Dinero para resultados

En sexto lugar, los estados deberían vincular progresivamente algunos fondos discrecionales de los gobiernos locales a mejoras en los resultados verificadas de forma independiente. Esto no debería convertirse en una competencia feroz porque las condiciones iniciales sean diferentes. La financiación debería recompensar las mejoras mensurables y al mismo tiempo proteger los estándares mínimos y la equidad. Un gobierno local rural que mejore las instalaciones de salud funcionales, la asistencia a la escuela, el aprendizaje, la recolección de desechos o la accesibilidad vial debería poder demostrar esa mejora y recibir apoyo adicional.

La financiación debe distinguir productos de resultados. Construir un agujero es una salida; un punto de agua funcional que proporcione acceso confiable meses después está más cerca de lograr un resultado. La formación docente es una actividad; El resultado es que los niños aprenden a leer. El desembolso de crédito agrícola es un insumo; Los resultados son una mayor productividad e ingresos familiares.

Memoria, continuidad y coraje

En séptimo lugar, los estados deben publicar un informe anual de aprendizaje de políticas que explique qué intervenciones clave continuaron, ampliaron, rediseñaron o terminaron y por qué. Esto crearía memoria institucional a lo largo de los ciclos electorales. Las nuevas administraciones deben heredar evidencia, evaluaciones y lecciones de implementación en lugar de empezar de nuevo con nuevos nombres para viejos problemas. Los gobiernos también deben crear un espacio político para el fracaso honesto. La terminación de una intervención ineficaz debe considerarse como una administración responsable y no como una vergüenza política.

Finalmente, los gobernadores y presidentes de gobiernos locales deben hacer que el aprendizaje político forme parte del liderazgo político. La administración más fuerte no necesariamente lanzará la mayor cantidad de proyectos o iniciará la mayor cantidad de programas. Identificará limitaciones vinculantes, asignará recursos escasos de manera inteligente, anticipará respuestas de comportamiento, comprenderá las realidades de la implementación, escuchará a los ciudadanos y cambiará de rumbo cuando la evidencia lo exija. Los estados y gobiernos locales de Nigeria tienen suficiente diversidad para convertirse en laboratorios de aprendizaje político disciplinado.

Cree menos programas, pero diséñelos mejor. Haga preguntas más difíciles antes de gastar. Compara alternativas. Mide los resultados. Dar a los trabajadores de primera línea los medios para actuar. Mejora de la recompensa. Proteger a los ciudadanos de consecuencias no deseadas. Preservar la memoria institucional. Sobre todo, hacer que las políticas públicas sean iterativas. La prueba definitiva es si los niños aprenden, las madres reciben cuidados, los agricultores obtienen ingresos viables, las empresas operan con menos fricciones y las familias rurales escapan de la pobreza. Aquí es donde la política adquiere valor y este es el estándar por el cual se deben juzgar los gobiernos subnacionales de Nigeria.